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法国是最典型的例子：1958年《法国宪法》一方面将总统和总理的权力分开（因而容易形成半总统制），另一方面加上了宪法委员会，监督宪法的实施。

金国坤：《行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第26-43页。相较而言，国务院部门的三定规定更为成熟，更有利于开展研究。

(26)参见任进：《行政类事业单位改革的法学分析》，载《北京行政学院学报》2012年第6期。(62)在我国行政诉讼法制度中，职权要素是判断行政行为合法性的重要要件之一。从实践来看，三定规定作为被司法裁判援用的依据性质逐渐得到了认可。国务院对其所属行政部门的设置，尤其是权力的设定，具有直接改变受体权力内容的法律效果，也就是说，三定规定生效后，国务院各部门便获得了被确定的行政权力，即获得相应的行政权能。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第148条规定，超越制定机关的法定职权的，属于行政诉讼法第64条规定的规范性文件不合法。

在内部效力方面，它可以作为行政机关履行职责的依据，也可以作为行政机关之间职权纠纷裁决的依据。在外部效力方面，它可以在行为法根据缺位的情况下被司法裁判援用，成为判断被诉行政行为的职权(责)要件是否合法的依据。在清单与法不一致，甚至出现冲突之时，地方政府进一步明确了清单的附属性。

随之而来的问题是，在外化的过程中，依清单行政是否会披着依法行政的外衣，而逸脱于法治轨道之外？在理论上，答案是肯定的。(40)可见，如若国家强制力原原本本地源自法律、法规和规章，这在理论上并不存在正当性的责难。随之而来的问题是，权责清单是否兼具职权公开行为属性和行政自制属性？显而易见，具有双重属性的权责清单因其性质缺乏独立性和统一性而不能成为独立范畴。(36)参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第66页。

2.关于作用力的范围，从依清单行政规范效力的意涵来看，是不是仅限于行政主体而无须关注行政相对人？事实上，依清单行政的规范效力并非仅及于行政主体。⑨因此，权力清单的构成要素除了行政职权，是否包括责任事项及流程等其他内容，在理论上尚未达成共识。

(一)法治框架下依清单行政之归位在实务界，尽管有将依清单行政等同于依法行政，特别是以依清单行政取代依法行政的做法，但是，在学术界，依法行政不同于依清单行政这一观点基本形成了共识，尤其是对将依清单行政等同于或者混同于依法行政的做法不约而同地给予了警示和告诫。有学者对生成于本土的依法行政也作出类似判断，认为依法行政是一个开放性、层次性、多元化的制度安排，是在政党法治国基础上所建立的政府再造，而并非行政系统内部驱动的单纯行政事务与政府建设。《指导意见》对责任清单建构内容和基本定位的制度设计，与责任清单提出之初的制度意蕴并不相符。不仅如此，地方政府在静态关注清单与法的关系之外，开始注意动态上清单与法的协调统一问题。

遗憾的是，经过梳理文献不难发现，尽管依清单行政已被作为独立的概念范畴纳入理论研究视野，⑤但是，公法学界尚未给出兼具系统性和深层次的富有解释力的理论范式，这也直接影响我们有效辨明依清单行政与依法行政的关系。①唐亚林、刘伟：《权责清单制度：建构现代政府的中国方案》，载《学术界》2016年第12期，第32页。(1)原原本本和毫无遗漏地转化法律、法规和规章的规定，不符合现有清单编制规则。根据权责清单的制度实践观察，清单是《立法法》框架下法的另类变体或新型形式，也是来源于法和受制于法的制度存在。

责任清单在法定职责必须为的基本逻辑下，为行政机关推进积极行政和服务行政，尤其是建设人民满意型政府提供了一种新的行政模式。(12)[英]哈特：《惩罚与责任》，王勇、张志铭等译，华夏出版社1989年版，第187页。

这是因为，与法来源的单一性和确定性——《立法法》确立的法律、法规、规章不同，清单来源具有二元化和不确定性，二元化主要是指清单来源于权力清单和责任清单。在理论上，学术界基本认同权力清单的晒权和控权的功能表达。

这两种逻辑下建构的责任清单的意涵存在较大差异。③我们可以将依据权力清单、责任清单或权责清单从事行政活动的表达形式简称为依清单行政。行政确认只不过是结婚登记、房产登记等行政权力的模式化表达。从《指导意见》最初明确权力清单的编制依据为法律法规，到目前《深入指导意见》明确权责清单的编制依据为法律、法规和规章，可以说，清单的编制依据界定在《立法法》框架下法的范畴。2.在区别上，可以从设置意旨、构成要素、作用力等维度予以系统观察。对此，我国依法行政的制度实践给出了明确答案，亦即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

(37)参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，法律出版社2019年版，第134页。另一方面，也是最为关键和重要的，这是责任清单制度功能的题中之义。

(49)参见林孝文：《地方政府权力清单的法律效力研究》，载《政治与法律》2015年第7期，第67-70页。(二)专门立法论及其问题当前，在法治框架内定位和安置依清单行政的过程中，占据一定数量的学者并不赞同上述观点，而是提出通过专门立法的形式，确立和提升依清单行政的规范效力，这一论说值得关注和反思。

具体而言，权力清单应当定性为职权公开行为，责任清单应当定性为行政自制。有学者意识到了这一问题，开始在权力清单和责任清单各自独立的状态下论及权责清单制度。

整体和部分的作用力表现为将依法行政放置于法治国家建设的大背景之下，从整体上来看，依法行政是法治国家建设的主要内容和重点工程，直接影响法治国家建设的进度和成效。易言之，依清单行政在一定程度上转化为外部行政活动，也随之有了事实上的外部效果。当前权责清单制度的建构与发展过程也印证了这一判断：从作为权力清单顶层设计的《指导意见》中对责任清单蜻蜓点水式的制度安排，到《深入指导意见》致力于权力清单建构模式下全面实现权责清单两单融合。(29)而职权公开行为是《政府信息公开条例》中主动公开的表现形式，只与行政自制中自控能力一致，也只是行政自制法律渊源诸多类型中一种。

(16)随后，权责清单被一体化制度设计，这成为国家推进权力清单和责任清单融合的基本趋势。(12)正是基于追责型逻辑，《指导意见》附带建构责任清单的基本意涵在于与权力清单相对应，进而构建问责机制。

那么，作为核心构成要素职权的不周延性也会导致权力清单概念的不周延。这是因为，虽然《指导意见》将职权的外延明确规定为9+X的结构模式，⑩但是，该模式存在结构性缺陷。

权力清单在全国得以推广要追溯至2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。周佑勇：《全面依法治国的工作布局》，载《荆楚法学》2022年第5期，第12页。

内容提要：近年来，在依法行政之外，出现了行政机关依据权力清单、责任清单或权责清单从事行政活动的依清单行政，对此现象，应当予以警惕。这主要是指，如果行政机关不遵循行政职权来源于权责清单，及行政活动受制于权责清单的基本规则，即为行政机关违背了权责清单的义务性规定，那么，行政机关应当承担相应责任。可见，行政职权来源于权责清单，是行政职权来源于法律、法规和规章的新型表达形式。可见，在制度实践上，责任清单的意涵具有错乱性。

同时，从功能主义视角来看，两者皆是行政机关自发推行的放管服改革的抓手，当然，这都是在法治框架内和依法行政的进程中得以实现的。2.行政活动受制于权责清单。

遗憾的是，职权的外延存在不周延性。前已述及，依清单行政存在的场域为法律、法规和规章确立的法治框架。

事实上，义务型责任清单除了承继追责型责任清单所强调的与权力清单的对应性及问责性之外，还涵盖另外一项内容，也是更为重要的意涵，即行政主体积极作为的义务。比如，四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省权责清单管理办法〉的通知》(川办发[2020]82号)第15条第2款规定：公布的权责清单内容与法律、法规、规章等规定不一致时，行权部门应当依照法律、法规、规章等实施，并及时按程序申请调整权责清单。